2020-05-24
代表：劉漢元
當前，以光伏為代表的可再生能源，已經具備了快速發展、實現能源根本轉型的總體條件，無論是解決國內霧霾問題、環境和資源不可持續問題，推動我國高質量發展，還是“一帶一路”走出去幫助欠發達國家跨過先污染后治理的老路，光伏產業都必將成為中華民族偉大復興過程中的重要推動力量，成為當前及未來中國乃至全球經濟的主要牽引力和增長點。然而，正是這樣一個應予鼓勵和扶持發展的戰略性新興產業，一段時期以來，卻面臨沉重的補貼拖欠負擔，嚴重阻礙了產業持續健康發展。
中電聯數據顯示，進入前七批可再生能源補貼目錄的光伏電站規模僅約50GW，而截至2019年，我國光伏累計裝機超過200GW，意味著全國有3/4的已建成光伏發電項目還未進入補貼目錄，這也導致金融機構難以估計已建成項目的現金流、收益率，嚴重影響到項目融資。補貼拖欠問題已經嚴重制約了行業的良性發展，嚴重影響到投資企業的現金流，導致投資項目面臨重大經濟損失與風險，部分企業已經步履維艱，甚至到了生死存亡的邊緣。去年10月，財政部公布了《公開回復<對十三屆全國人大二次會議第9258號建議的答復>》，對于補貼資金拓展等問題進行了答復；近日，財政部又出臺了《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號），但兩份文件依然未提出解決拖欠問題行之有效的辦法和措施。
為促進可再生能源的開發利用，增加能源供應，改善能源結構，保障能源安全，實現經濟社會的可持續發展，我國于2006年1月1日，正式頒布實施《可再生能源法》，旨在通過立法保障我國可再生能源的持續健康發展，責任意義重大。此后，國家陸續頒布了陸上風電、光伏發電、生物質發電、海上風電、光熱發電標桿電價，確定了分布式光伏發電補貼標準，并依據各類可再生能源技術發展形勢，對電價和補貼標準進行相應的調整，有力促進了可再生能源發電市場的規模化發展。
根據《可再生能源法》規定，可再生能源標桿電價與各地脫硫煤電標桿電價之差，由可再生能源發展基金提供電價補貼，但目前可再生能源發展基金僅有一項資金來源渠道，即在全國范圍內征收可再生能源電價附加。據統計，2006-2011年，國家發改委通過省（市、區）間可再生能源電價附加資金調劑的方式，共發放8期電價補貼，累計補貼資金達到339億元。2011年底，可再生能源發展基金正式成立后，自2012年開始，可再生能源電價補貼由可再生能源發展基金發放。
在此過程中，可再生能源發展基金收支兩條線暴露出了環節多、未能應收盡收、支付周期長等許多問題，致使補貼資金不足、缺口不斷擴大，通過追繳及專項資金補貼的方式，也由于多部門多環節協調問題，遲遲未能推動解決，未能達到《可再生能源法》立法的初衷，對國家法律的權威性造成了影響。2009年，全國可再生能源補貼缺口為13億元，2010年缺口為20億元，而到2015年補貼資金缺口累計已達到300億元左右。根據全國人大常委會執法檢查組《關于檢查<中華人民共和國可再生能源法>實施情況的報告》：“‘十三五’期間90%以上新增可再生能源發電項目補貼資金來源尚未落實，截至2018年底，累計補貼資金缺口達2331億元”。根據中電聯最新發布的《2019-2020年度全國電力供需形勢分析預測報告》顯示，截至2019年底，全國全口徑發電裝機容量為20.1億千瓦，比上年底增長5.8%，其中非化石能源發電裝機容量8.4億千瓦，比上年增長8.7%，占總裝機容量的比重為41.9%，比上年底提高1.1個百分點，保持了快速的發展勢頭。按照目前的發展趨勢，如果拖欠的補貼得不到有效改善，考慮到還有大量已建成但未納入補貼目錄項目，補貼缺口還將持續擴大。
為能有效解決當前補貼入不敷出，缺口不斷擴大的問題，在當前經濟形勢下保市場主體，推動可再生能源持續健康發展，有如下建議：
一是建議參照煤炭發電補貼發放形式，確保可再生能源補貼及時發放。目前，煤電進行脫硫、脫硝、除塵處理后，可以享受2.7分/kwh的補貼，且補貼是直接加在電價中，與電價一起一次性發放，不需要再單獨申請，因此煤電補貼每年都是足額發放，從不拖欠。建議參照煤電補貼形式，將可再生能源補貼直接加在光伏、風力發電等可再生能源電價中，由電網統一結算。針對存量補貼缺口，根據《可再生能源法》規定，建議國家財政安排專項資金，一次性補齊歷史上拖欠的全部補貼。同時，完善各級政府的信用考核考評機制，形成基本的政府誠信支付規則，不斷營造誠實守信的社會大環境。
二是建議按照《可再生能源法》規定，對可再生能源發電實行全額保障性收購。同時，加快推動《能源法》出臺，進一步明確優先發展可再生能源，推行可再生能源電力強制配額制度，明確可再生能源電力在全國及各省級行政區的配額指標，并進行嚴格考核，促使國家能源發展戰略、國家和地方的能源規劃、能源生產布局、能源輸送及運行、終端能源消費方式等，以完成可再生能源電力配額指標為前提統籌協調。
三是充分挖掘可再生能源的綠色屬性，對于現有的綠證市場盡快啟動強制配額交易。建議生態環境部盡快出臺《溫室氣體自愿減排管理辦法》，讓可再生能源項目能早日進行中國核證減排量（CCER）申報、簽發，加快建立市場化碳交易制度，將可再生能源項目的綠色效益轉化為經濟效益，促進可再生能源產業高質量發展。